America Latina busca un nuevo modelo fiscal

America Latina - Francisco Neri Bonilla.png

Los diferentes paises ricos en hidrocarburos han querido tradicionalmente explotar y promover un desarrollo economico en torno a estos recursos, pero deben superar multitud de obstaculos, como la oposicion social, criterios medioambientales, restricciones financieras, operativas, tecnologicas, etc.

De hecho, uno de los retos principales consiste en lograr un balance entre la necesidad de maximizar los ingresos fiscales derivados de la explotacion de hidrocarburos y la de ofrecer incentivos a los agentes privados para garantizar su participacion en las actividades de exploracion y produccion, asi como de garantizar el desarrollo adecuado de sus recursos.

Es aqui donde entra en juego la relacion entre las empresas de petroleo y gas con los diferentes gobiernos, donde ambas partes quieren obtener beneficios. Los paises son conscientes de que necesitan a las companias extranjeras para lograr inversion y la tecnologia necesaria para acceder a yacimientos mas complejos. Sin embargo, las caracteristicas propias de cada pais y de los sucesivos gobiernos han determinado la manera en la que se aborda el manejo fiscal y legal de los recursos naturales.

Todos los instrumentos fiscales que se desgranaran a continuacion han facilitado el desarrollo tecnico y economico de las actividades de exploracion y produccion de petroleo. Elegir un modelo u otro no ha sido una tarea insignificante, ya que cada formato ha predeterminado el sistema economico de cada pais. Por ejemplo, en Estados Unidos la industria petrolera se constituyo como una actividad economica adicional a otras, mientras que en los paises de America Latina yOriente Medio no fue asi, sino que se tradujo en practicamente la unica actividad economica de importancia.

Por ello, America Latina y Oriente Medio sobre todo se han especializado en adoptar, perfeccionar y crear empresas publicas e instituciones juridicas que permitieran maximizar la renta petrolera. Pero no es suficiente.

Paises como Mexico, Brasil, Venezuela  o Colombia cuentan con una variedad de instrumentos fiscales (ver figura); sin embargo en el contexto mundial actual parece necesario ajustar o revisar el diseno de los regimenes fiscales aplicados, ante la posibilidad de que se prolongue la tendencia declinante de los precios internacionales del petroleo.

Segun el ultimo informe de la Comision Economica para America Latina y el Caribe (CEPAL) sobre politicas fiscales en la region, es importante contar con instrumentos eficientes, que faciliten las decisiones de inversion y produccion de las empresas privadas, manteniendo el actual grado de progresividad de los regimenes fiscales en terminos de apropiacion estatal de las rentas economicas en periodos de precios elevados.

La reforma de los regimenes fiscales deberia apuntar hacia una combinacion de instrumentos que permita asegurar un flujo relativamente estable de ingresos fiscales a traves de la captacion de rentas derivadas de estos sectores, y que al mismo tiempo contribuya a generar condiciones razonables para la inversion en las diferentes fases del ciclo economico, sobre la base de la estabilidad del marco juridico e institucional en el largo plazo.

Los principales paises de la region llevan anos ofreciendo facilidades fiscales para atraer la inversion y mejorando sus instrumentos. Un ejemplo de ello es Colombia, que ha declarado algunas zonas petroliferas como economicas especiales, con lo que los operadores tendran menores tasas. Ademas, el pais ha modificado el sistema de regalias y ofrecera mayores incentivos para la exploracion y explotacion de recursos no convencionales.

Por su parte, Mexico ha querido dejar atras 70 anos de monopolio estatal. Su apertura petrolera esta atrayendo a los gigantes del sector, que en estos momentos estan negociando las condiciones contractuales. Ademas, se ha aprobado un regimen fiscal mas favorable para Pemex.

Cabe mencionar tambien a Venezuela, que gracias a las medidas puestas en marcha preve atraer 15.000 millones de inversion para la Faja Petrolifera del Orinoco este ano (como informo Energia16 en su edicion de mayo de 2015). En concreto, este pais ha declarado a la Faja como Zona Economica Especial y ha aprobado un mayor retorno de la inversion y la posibilidad de repatriar los dividendos a partir del primer ano de puesta en comercializacion.

Por ultimo, Argentina aprobo hace unos meses la nueva Ley de Hidrocarburos, que contempla exenciones al impuesto a la exportacion de hasta un 20 por ciento de la produccion para cualquier productor que invierta al menos 250 millones de dolares durante un periodo de cinco anos en el desarrollo de recursos no convencionales.

Alternativas para la gestion de recursos

Es importante hacer una retrospectiva sobre las alternativas para la gestion de los recursos naturales que, a grandes rasgos, tiene tres caminos: la explotacion por cuenta propia –a traves de las companias estatales-, la libre operacion de las companias privadas o un marco regulatorio de cooperacion entre companias internacionales y la empresa estatal, con un control directo de las autoridades del pais productor.

El primer modelo es el que se ha implantado tradicionalmente en America Latina, donde hay grandes conglomerados estatales: YPF, YPFB, Ecopetrol, PDVSA, Pemex, Petroecuador o Petroperu.

En el extremo opuesto se ubican varios paises de la Organizacion de Cooperacion y Desarrollo Economicos (OCDE), en donde el Estado concede la propiedad -no de los recursos existentes sino de la produccion obtenida— a empresas privadas, por lo general domiciliadas en el mismo pais, a traves de regimenes de concesion bajo ciertas condiciones de explotacion. Incluso algunos paises de America Latina optaron por este camino al privatizar, a mediados de la decada de 1990, sus empresas nacionales, que han sido de nuevo nacionalizadas posteriormente.

En el termino medio se encuentra un modelo nacido con motivo del resurgir de la participacion del Estado en las industrias extractivas, lo que ha conducido a la mayoria de los paises a establecer un amplio espectro de arreglos institucionales donde la actividad de las companias estatales se ve complementada con la aportacion de las empresas privadas internacionales o del mismo pais.

Esta ultima alternativa es hoy la mas extendida y es la que ha prevalecido en la mayoria de los paises en desarrollo, por la ventaja que ofrece al satisfacer la necesidad de control estatal, la defensa de la soberania petrolera y al mismo tiempo permite aprovechar la capacidad tecnologica y operativa de las empresas del sector privado.

Dentro de estas tres alternativas existen basicamente dos tipos de regimenes fiscales: los sistemas de concesiones y los sistemas contractuales.

Los sistemas concesionarios surgieron en la industria petrolera a mediados del siglo XIX y aun predominan entre los paises de la OCDE. En los acuerdos de concesion, generalmente el Estado otorga a una compania el derecho exclusivo a explorar, desarrollar, producir, transportar y comercializar los recursos naturales extraidos asumiendo todos los riesgos y costos asociados a la explotacion dentro de un area delimitada y por un periodo de tiempo determinado. Por su parte, el Estado solo participa en la generacion de rentas economicas, a traves del cobro de regalias y impuestos.

Por su parte, en los sistemas contractuales suele distinguirse entre: contratos de produccion compartida, en que el contratista privado recibe una parte de la produccion final (en volumen) como compensacion por los riesgos, una vez cubiertos los costes financieros y operativos mas una parte de las utilidades restantes (en volumen); y contratos de servicios, ya sean puros (en que el contratista recibe un porcentaje fijo de los ingresos), de riesgo (en que dicho pago depende de la rentabilidad y las condiciones de mercado) o hibridos (como alternativa intermedia entre los anteriores).

Como diferencia entre un modelo y otro cabe destacar que las regalias e impuestos son usualmente preferidos por paises orientados al libre mercado; los de produccion compartida son habitualmente preferidos por paises donde los gobiernos ejercen mayor control sobre sus economias.

Cada una de estas alternativas no son un modelo en si porque no existe un formato  de contrato global, aparte de unas pocas disposiciones que todos contienen, como la identificacion de las partes y derechos y obligaciones reciprocas sobre un area especifica. En cualquier caso, los expertos coinciden en que la combinacion de los instrumentos fiscales funcionan mejor que los modelos hermeticos.

Sin embargo, durante los ultimos anos si se ha producido una evolucion de las clausulas o de sus terminos, ya que los actores han adoptado nuevas condiciones o han creado variantes e hibridos de contratos.

Las clausulas reflejan las opciones de las que disponen los actores y su poder de negociacion. Sin embargo, algunas clausulas son disposiciones juridicas de legislaciones nacionales y no pueden negociarse ni modificarse mientras dure la vigencia, pero otras si pueden ser negociadas entre las partes.

Instrumentos fiscales

Al margen de los diferentes regimenes de explotacion, es practica comun que los gobiernos establezcan algunos instrumentos fiscales relativamente fijos en las etapas iniciales de los proyectos (ver figura), como por ejemplo:

1.
Las subastas por derechos de exploracion y explotacion.

2. Bonos signatura, al momento de constituirse la firma de los contratos.

3. Bonos descubrimiento, cuando se descubre la viabilidad del yacimiento.

4. Bonos de produccion, cuando se inicia la produccion efectiva.

En varios paises tambien se exige el pago de cargos por concepto de arrendamiento y uso del terreno delimitado, como los impuestos de extraccion que se aplican en la mayoria de los estados norteamericanos y provincias canadienses, donde la propiedad de los recursos corresponde a los privados. Por tanto, estos instrumentos son sustitutos de las regalias que se utilizan en aquellos paises en los que el Estado es el propietario.

En algunos casos se completan los impuestos sobre la renta con alicuotas adicionales, ya sea a nivel federal o nacional o bien a nivel regional.

Algunos ejemplos sobre alicuotas nacionales son:

Noruega, donde se aplica una tasa del 50 por ciento sobre la produccion de petroleo, adicional a la alicuota del general del 28 por ciento.

Reino Unido, donde se aplica una tasa del 30 por ciento a la produccion sobre la plataforma continental.

Del otro lado, algunos paises que cuentan con alicuotas regionales son Canada, EEUU, la Federacion Rusa e Italia, donde se aplican sobretasas en las provincias, estados u otros territorios.

Merece la pena hacer una mencion especial a la participacion directa del Estado en los sistemas contractuales, que admite otra serie de variantes ademas de los contratos de produccion compartida, como los impuestos con los que se busca gravar aquellos beneficios que no son alcanzados por los instrumentos tradicionales (por ejemplo, los impuestos de retencion sobre dividendos distribuidos por las empresas privadas).

Existen ademas otros mecanismos con los que se modifica el impuesto societario tradicional. En un esquema con deduccion por el capital ajeno invertido (Allowance for Corporate Capital -ACC-), en lugar del reconocimiento fiscal de los intereses sobre la deuda, a las empresas se les permite deducir una tasa de retorno imputado sobre la base integra de activos, eliminando cualquier distincion entre las formas de financiamiento (deuda o capital propio).

En anos mas recientes, se han anadido al conjunto de opciones las regalias contingentes (sliding-scale royalties), las regalias sobre utilidades  o sobre algun concepto de ingresos netos y los impuestos sobre ganancias extraordinarias o inesperadas (windfall taxes).

Estos instrumentos tienen una racionalidad economica en comun: dada la elevada volatilidad de los precios internacionales de los productos primarios se busca contar con algun mecanismo que permita a los Estados disponer de cierto grado de reaccion fiscal ante cambios contextuales.

Ademas, en varios paises los regimenes fiscales sobre las industrias extractivas se completan mediante la aplicacion de impuestos que generalmente integran el regimen general de tributacion, como el impuesto sobre el valor agregado (IVA), algunos impuestos selectivos o los gravamenes sobre el comercio internacional.

Fuente:http://www.energia16.com/actualidad/mercados-petroleros/america-latina-busca-un-nuevo-modelo-fiscal

Francisco Neri Bonilla

Author: Francisco Neri Bonilla

Francisco Neri is an entrepreneur and a proven specialist in operations. With extensive background launching and managing different kinds of businesses he has more than 15 years of experience in delivering integrated marketing, logistics and digital solutions to multinational clients and companies. Francisco has extensive operating experience in different industries including corporate advertising and corporate communications, marketing solutions, specialized publications and high-profile events design and production. Francisco graduated as B.A. in law at UCAB.

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